據(jù)不完全統(tǒng)計，截止2023年10月30日，全國共成交140個EOD項目（含實施主體成交），投資規(guī)模達到5923.70億元（其中33個項目未找到公開成交規(guī)模數(shù)據(jù)）。隨著國家及地方常態(tài)化EOD項目入庫的推進，EOD有望成為繼PPP模式后的又一大項目焦點，或迎來一波爆發(fā)式增長。
今天，我們就來了解EOD模式的前世今生。
正文：
關(guān)于EOD（Ecology-Oriented-Development）模式，國家曾作出明確解釋。“生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式（簡稱「EOD模式」），是以生態(tài)保護和環(huán)境治理為基礎(chǔ)，以特色產(chǎn)業(yè)運營為支撐，以區(qū)域綜合開發(fā)為載體，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營、組合開發(fā)等方式，推動收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)項目有效融合，通過未來一定期限內(nèi)項目收益資金自平衡，獲得金融銀行貸款，從而實現(xiàn)項目融資落地。”簡單來說，EOD模式就是把生態(tài)環(huán)保項目和產(chǎn)業(yè)項目合二為一打包推出。廣義上講，EOD（生態(tài)導(dǎo)向）模式和TOD（交通導(dǎo)向）、SOD模式（體育運動設(shè)施導(dǎo)向）、COD（文化設(shè)施導(dǎo)向）一樣，都屬于新型的城市空間開發(fā)模式。EOD的誕生，與生態(tài)修復(fù)的現(xiàn)實需求息息相關(guān)。1972年，在瑞典斯德哥爾摩（Stockholm），第一次聯(lián)合國人類環(huán)境大會召開，這也是首屆將環(huán)境問題作為主要議題的世界會議。次年，第四次中東戰(zhàn)爭爆發(fā)，由于不滿西方國家支持以色列，OAPEC（阿拉伯國家石油輸出組織）決定針對西方國家采取石油禁運措施，從而引發(fā)第一次石油危機。在這個過程中，出于擺脫對化石能源依賴的能源安全考慮，西方國家開始調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，把更多的制造業(yè)遷往亞洲地區(qū)。隨著制造業(yè)出清，大量受污染的廢棄土地出現(xiàn)，生態(tài)修復(fù)成了發(fā)達國家的重要任務(wù)。在這一背景下，歐美國家開始啟動土地污染相關(guān)立法工作，并在上世紀80-90年代達到立法高峰。但彼時的生態(tài)修復(fù)項目基本都是只投入不產(chǎn)出的「公益」項目。如拉夫運河事件（美國史上最嚴重的環(huán)境災(zāi)難之一）之后，美國政府出臺法律，設(shè)立「超級基金」，不惜花費巨資治理歷史遺留的「毒地」。位于田納西州的坎伯蘭公園（Cumberland Park），便是由「棕地」改造為城市公園的典型案例。但這種只出不進的模式終究難以持續(xù)，針對環(huán)境治理收支失衡的「怪圈」，1999年，美國學者霍納夫斯基（Honachefsky）率先提出了生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的城市開發(fā)模式（EOD）。他認為，美國城市的無序蔓延及其對生態(tài)環(huán)境的破壞等問題的出現(xiàn)，是因為將土地的潛在經(jīng)濟價值置于生態(tài)過程之前所致，因此應(yīng)將區(qū)域生態(tài)價值和服務(wù)功能與土地開發(fā)利用政策相結(jié)合。Honachefsky的生態(tài)導(dǎo)向思想得到了各國政府的普遍認同與積極響應(yīng)，并在新加坡、美國波特蘭、巴西庫里蒂巴(Curitiba)、瑞典哈馬碧新城（Hammarby Sj?stad Eco-Town）等地誕生了諸多生態(tài)開發(fā)案例。
哈馬碧生態(tài)城坐落在一個廢棄的工業(yè)區(qū)，這一地區(qū)曾垃圾遍地，土壤也受到嚴重的工業(yè)污染；經(jīng)過近20年的發(fā)展，哈馬碧已經(jīng)建設(shè)成為一座占地約204萬平方米的高循環(huán)、低能耗的宜居生態(tài)城，成為全世界可持續(xù)發(fā)展城市建設(shè)的典范。
EOD模式在中國的發(fā)展最早要追溯到2016年，當年12月，國務(wù)院印發(fā)《「十三五」生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》，提出要探索環(huán)境治理與經(jīng)營的開發(fā)模式，這給EOD在中國廣泛應(yīng)用奠定了政策基礎(chǔ)。2018年5月18日，中信國安（000839）發(fā)布城市戰(zhàn)略，提出中信國安城市EOD模式引領(lǐng)下的「1+2+5+8」戰(zhàn)略，基于項目實踐的EOD模式應(yīng)運而生。 而官方層面首次公開提出EOD模式是在3個月后。2018年8月31日，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《關(guān)于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域進一步深化「放管服」改革，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出探索開展生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的城市開發(fā)（EOD）模式，推進生態(tài)環(huán)境治理與生態(tài)旅游、城鎮(zhèn)開發(fā)等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，在不同領(lǐng)域打造標桿示范項目。
2021年4月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于同意開展生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式試點的通知》，同意36個項目開展EOD第一批試點工作，期限為2021—2023年，標志著EOD模式正式被推向?qū)嵤用妗?/span>2022年3月，隨著《生態(tài)環(huán)保金融支持項目儲備庫入庫指南（試行）》出臺，EOD由之前的試點變成了入庫，這也意味著采用EOD模式的項目已經(jīng)逐漸成熟，邁入穩(wěn)步推進及規(guī)范管理階段。同時，文件還規(guī)定「EOD不得以土地出讓收益、稅收、預(yù)期新增財政收入等返還補助作為項目收益」，這意味著「賣地」之路被基本堵死。
在筆者看來，EOD模式最大的意義在于，通過生態(tài)環(huán)保項目和產(chǎn)業(yè)項目相「捆綁」，形成了產(chǎn)業(yè)收益反哺生態(tài)治理的可持續(xù)性發(fā)展模式。在經(jīng)歷數(shù)十年的粗放式發(fā)展以后，生態(tài)環(huán)境治理已經(jīng)成為政府眼下最重要的任務(wù)之一。但現(xiàn)實中絕大多數(shù)環(huán)境治理項目都是公益類項目，這些項目周期長、投入大、回報率低（甚至要貼錢運營）、投融資渠道不暢，社會資本幾乎不可能投，最終還得由政府埋單。然而，政府財政資金也是有限的，短期投入還可以，長此以往必然吃不消，所以必須想個法子，拉動社會資本的投資熱情。在這樣的背景下，政府引入EOD模式，把公益性較強、收益性差的環(huán)境治理項目與收益較好的旅游業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、健康產(chǎn)業(yè)、新能源等產(chǎn)業(yè)「肥瘦搭配」、打包開發(fā)，形成「產(chǎn)業(yè)經(jīng)營收入反哺生態(tài)修復(fù)投入」的商業(yè)模式，以刺激社會資本進入，改變政府負債型發(fā)展方式，而這也是引進EOD模式的初衷。而除了解決「缺錢」的困境，EOD模式的另一個重要作用是在生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)發(fā)展上形成互動。實際操作中，一方面，將EOD模式應(yīng)用到環(huán)境治理中，良好的生態(tài)環(huán)境為關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了條件，運用市場化、商業(yè)化的方式，推動生態(tài)價值轉(zhuǎn)化；同時，關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營收益再反哺到生態(tài)環(huán)境保護與治理投入中，實現(xiàn)增值反哺，為區(qū)域發(fā)展提供資金保障。
現(xiàn)實中，EOD項目已經(jīng)形成了三種主流融資方式。從宏觀層面看，受管控政策影響，近年入庫PPP項目數(shù)量及投資規(guī)模大幅下降。但在EOD項目中，PPP仍是主流融資模式之一。根據(jù)財政部數(shù)據(jù)，截止2023年11月，PPP投資項目數(shù)量最多的行業(yè)為市政工程、交通運輸和生態(tài)環(huán)保（排名第三）。事實上，PPP模式與環(huán)保治理有很多理念相通。比如，雙方都以公共性、公益性項目為主；雙方項目領(lǐng)域有交集，且呈現(xiàn)長期合作、回報率低的特征；成本補償機制和資產(chǎn)交易平臺機制都是雙方的基本訴求等。具體模式上，由政府引入外來社會資本與國有公司合資成立SPV公司，從事生態(tài)環(huán)境治理、土地開發(fā)利用與特色產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入；收益上一方面依賴政府采購服務(wù)，二是土地溢價及土地出讓收入，三是產(chǎn)業(yè)綜合開發(fā)收益，四是政府政策性補貼。早期，PPP模式是EOD項目最主要的實施模式，后來在實踐中又出現(xiàn)了ABO模式。ABO模式的架構(gòu)是：政府授權(quán)國企+國企招標社會資本投資合作+EPC。政府政府履行規(guī)則制定、績效考核等職責，授權(quán)國企綜合開發(fā)權(quán)。國企公開招標選擇社會資本方，并與之合資成立項目公司，由項目公司負責片區(qū)的規(guī)劃設(shè)計、投資、建設(shè)、運營及招商等工作。項目收益包括項目運營和產(chǎn)業(yè)發(fā)展收入與政府獎勵資金。「投資人+EPC」模式由政府授權(quán)地方國企作為項目實施主體，國企引入社會投資人，并與之成立項目公司，項目公司在承接主體協(xié)助下籌措項目建設(shè)資金，取得EPC工程，負責項目的投融資、建設(shè)、運營等。項目收益包括土地出讓金與土地增值收益、政府財政補貼和股權(quán)回購等。比如，國內(nèi)首個將EOD模式應(yīng)用到流域生態(tài)環(huán)境治理中的項目「中交天津薊運河EOD項目」采用「投資人+EPC」模式，由政府部門「薊州區(qū)水務(wù)局」作為項目主體，由政府招標選擇社會投資人「中交聯(lián)合體」，然后由政府指定的出資代表、薊州區(qū)國資委控股公司「天津薊州新城建設(shè)投資有限公司」與中交聯(lián)合體合資組建項目公司「中交疏浚(天津)投資有限公司」具體負責EOD項目的一體化實施。不過，千算萬算，EOD項目還是少不了政策性銀行支持。雖然從理論上講，EOD項目能夠以收益性好的項目彌補收益差的生態(tài)治理項目，達到項目整體收支平衡，從而解決生態(tài)治理項目資金問題。但現(xiàn)實中生態(tài)治理項目投資比較大，產(chǎn)業(yè)收入短期內(nèi)又難以回收，EOD項目建設(shè)運營的資金很大一部分最終還是要依靠政策性貸款、政府專項債等方式籌措資金。對此，政策性銀行一般會根據(jù)項目實際情況，給予優(yōu)惠利率、延長貸款期限等信貸支持，以及優(yōu)先開展盡職調(diào)查、優(yōu)先進行審查審批、優(yōu)先安排貸款投放等。另外，很多「公益」型的EOD，價值兌現(xiàn)并不來自項目本身，而是對社會發(fā)展、經(jīng)濟發(fā)展的整體貢獻。換句話說，很多時候，EOD既要計算一畝三分地的「小賬」，更要算城市發(fā)展的「大帳」。
EOD項目入庫條件與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)識別2021年生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《一圖讀懂EOD模式與試點實踐》列出了EOD項目入庫條件，主要包括：? 地市級及以上政府作為申報主體和實施主體的EOD項目，原則上投資總額不高于50億元。
? 區(qū)縣級政府作為申報和實施主體的項目，原則上投資總額不高于30億元。? 項目邊界清晰。
? 生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)開發(fā)之間密切關(guān)聯(lián)、充分融合，避免無關(guān)項目捆綁。
? 組合實施的單體子項目數(shù)量不超過5個。? 加強重大項目謀劃，優(yōu)化項目建設(shè)內(nèi)容。
? 要求實現(xiàn)項目整體收益與成本平衡。
? 不以土地出讓收益、稅收、預(yù)期新增財政收入等返還補助作為項目收益來源。? EOD項目中生態(tài)環(huán)境治理內(nèi)容需符合入庫范圍要求，且有明確的生態(tài)環(huán)境改善目標。
? 產(chǎn)業(yè)開發(fā)要符合國家和地方產(chǎn)業(yè)政策、空間管控等各項要求。
? 項目實施中嚴格落實招投標、政府采購、投融資、土地、資源開發(fā)、政府債務(wù)風險管控、資產(chǎn)處置等各項法規(guī)政策要求，依法依規(guī)推進項目規(guī)范實施。
? 試點申報與實施主體非政府或園區(qū)管委會。
? 依托項目承擔單位為多個市場主體，未實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)一體化實施。
? 依托項目未完成可研批復(fù)、備案等立項工作，PPP項目未納入財政部或國家發(fā)展和改革PPP項目庫。
? 依托項目僅為生態(tài)環(huán)境治理項目或產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目，或單一資源綜合利用項目。
? 依托項目中生態(tài)環(huán)境治理的責任主體為企業(yè)。
? 未實現(xiàn)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)收益反哺生態(tài)環(huán)境治理投入，未減少政府資金投入。
? 成本收益測算超出依托項目范圍，泛化項目收益，將稅收和土地出讓金等政府財政納入項目收益。
? 除規(guī)范的PPP項目外，運營期間涉及政府付費。EOD項目需要通過產(chǎn)業(yè)收益反哺生態(tài)治理，從而實現(xiàn)項目投入與產(chǎn)出的平衡。因此，EOD項目所關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)需要契合當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境治理的實際需要，且有良好的項目收益作為支撐。? 契合當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展實際
? 生態(tài)環(huán)境關(guān)聯(lián)度高
常見關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)類型包括：生態(tài)農(nóng)業(yè)、旅游、康養(yǎng)等生態(tài)產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目；數(shù)字經(jīng)濟、潔凈醫(yī)藥、電子元器件等環(huán)境敏感型產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)開發(fā)項目；「光伏 +」、生物質(zhì)能利用等清潔能源項目等。
1、永州市濱江新城生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項目永州市濱江新城生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項目位于湖南省永州市濱江新城先行建設(shè)區(qū)北側(cè)，占地面積1188hm2，試點生態(tài)環(huán)境治理項目包括片區(qū)內(nèi)湘江流域、曲河河道、福耳河流域水生態(tài)修復(fù)治理，城市納污管道及海綿城市道路建設(shè)。產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目包括生態(tài)康養(yǎng)、綠色建筑、智能裝備制造、電子信息、生態(tài)文化旅游。項目建設(shè)期3a，運營期為27a。試點項目中，生態(tài)環(huán)境綜合治理與產(chǎn)業(yè)開發(fā)投資比例約為19∶81。資金籌措為企業(yè)自籌資金占總投資28%，貸款占總投資的72%，貸款期限20a。項目由永州市經(jīng)濟建設(shè)投資發(fā)展集團有限責任公司開發(fā)運營，通過污水處理廠收費、康養(yǎng)基地經(jīng)營收入、綠色產(chǎn)業(yè)經(jīng)營收入、配套土地資源綜合開發(fā)收入、科學城科研辦公樓租金等。項目投資稅后財務(wù)內(nèi)部收益率為6.13%，稅后投資回收期為14.28a。2、安吉「兩山」未來科技城（一期）生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向開發(fā)（EOD）項目
近日，總投資22.06億元的安吉「兩山」未來科技城（一期）生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向開發(fā)（EOD）項目是湖州首個EOD項目，并已成功入圍國家項目儲備庫，項目將生態(tài)保護修復(fù)、環(huán)境治理、區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)多維度進行融合。安吉縣高度重視EOD項目實施，通過「獨立組織、單獨建賬、同步實施、一體化監(jiān)管」的方式，以高標準鞏固生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，統(tǒng)籌推進生態(tài)環(huán)境保護和科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，落實生態(tài)保護和區(qū)域開發(fā)相融合的總體目標，推動「兩山」未來科技城建設(shè)。
參考資料：
1、《一圖讀懂EOD模式與試點實踐》 生態(tài)環(huán)境部
2、《EOD開發(fā)模式如何助力城市建設(shè) 》 華高萊斯
3、《EOD的主流投融資模式（ABO聯(lián)合開發(fā)）》基礎(chǔ)設(shè)施ReitsDJT
4、《EOD實用寶典》金融監(jiān)管研究院
5、《湖南省EOD試點典型模式解析》 中機院產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃
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